Qualifications : mode d’emploi

22/12/2017

Un projet de directive vise à obliger les États membres à justifier de la « proportionnalité » des dispositions applicables aux professions réglementées. Dans le viseur de la Commission : l’insuffisance de concurrence en matière de services. Après d’intenses négociations, le Parlement européen vient de poser des garde-fous concernant le secteur de la santé. Reste à savoir si le texte définitif les confortera ou les affaiblira.

À Paris, c’est ce que l’on a connu avant la loi Macron avec la préparation du rapport Ferrand ; à Bruxelles, c’est que l’on appelle « le test de proportionnalité ». Les professions de santé sont concernées. Mais le Parlement européen vient toutefois d’encadrer incroyablement leur spécificité. La fin du Code de déontologie n’est donc pas pour demain. De quoi parle-t-on ? Pour mémoire, aux débuts des années 2000, la directive Bolkestein – encore appelée « directive Frankenstein » – rendait les rues bruyantes en soumettant, entre autres choses, toutes les professions réglementées à la même obligation de justification. Forte était la crainte que les systèmes de soins finissent par être remis en cause.

Autres temps, autres mœurs

Les esprits ont depuis lors évolué, les rues se sont calmées, o tempora, o mores, mais les inquiétudes sont néanmoins revenues en janvier 2017, quand la Commission européenne a soumis au législateur son projet de directive « relative à un contrôle de proportionnalité avant l’adoption d’une nouvelle réglementation de professions ». Résultat : ces derniers mois, deux sujets successifs ont occupé le législateur européen et les représentants des professions de santé.

Premier sujet : pourquoi soumettre les professions de santé à cette évaluation tous azimuts ? N’est-ce pas un moyen détourné de les déréglementer ? Le contexte, après tout, n’est pas innocent. Qu’on en juge. Selon la Commission, « la concurrence sur le marché pour les professions réglementées tend à être plus faible en France que dans l’UE en général ». Pour elle, l’accès « aux professions et aux services du secteur des soins de santé n’est pas optimal ». Le Conseil européen en a conclu que la France, pour 2017 et 2018, devait s’attacher à « continuer à lever les barrières à la concurrence dans le secteur des services, y compris dans les services aux entreprises et les professions réglementées ». Les rencontres bruxelloises, privées et publiques, entre lobbyistes, députés européens et représentants de la Commission se sont multipliées depuis septembre dernier. Des dialogues de sourds en sont nés. Des incompréhensions aussi, dont celles des députés européens qui, tous partis confondus, n’ont pas compris pourquoi les professions de santé devaient faire exception à cette évaluation généralisée. En cela, ils ont suivi le Conseil, qui a adopté la même approche. Il a bien fallu en prendre acte. Du coup, si l’exception des services de santé n’est pas une solution envisageable, alors pourquoi ne pas songer à un encadrement ?

Tel a été, en novembre dernier, le second sujet de débat législatif : comment marquer la particularité des professions de santé ? Les débats ont été nourris, et la santé aura été le seul secteur à les polariser autant. Il a fallu à la fois réunir les députés autour d’un projet consensuel et défendre la particularité de la santé dans l’économie du marché intérieur. Le 4 décembre 2017, la version finale de la trentaine d’amendements parlementaires défendus notamment par M. Schwab (PPE, Allemand) et M. Juvin (PPE, Français) a été entérinée : finalement, le secteur de la santé fait l’objet de garde-fous. On la distingue nettement des 6 000 autres réglementations professionnelles.

La jurisprudence protectrice du juge européen réintroduite

D’abord les obligations du traité sont rappelées à son sujet dans la directive. La jurisprudence du juge européen est aussi réintroduite, sachant qu’elle est nuancée et protectrice. Ces rappels conduisent à formuler noir sur blanc que, lors de cette évaluation, « il convient […] de prendre en compte la nécessité d’assurer l’indépendance professionnelle des professionnels de la santé ». L’accès au capital bénéficie du même éclairage : « Lorsque l’indépendance d’une profession ne peut être garantie de manière adéquate par d’autres moyens, les États membres peuvent envisager l’application de garanties telles que la limitation de la participation de personnes extérieures à la profession ou la détention de la majorité des droits de vote, tant que ces garanties ne vont pas au-delà de ce qui est nécessaire pour protéger l’objectif d’intérêt public. »

Quant à l’adhésion aux Ordres, voilà ce qui est mentionné : « L’adhésion obligatoire à une organisation professionnelle peut être considérée comme appropriée lorsque les organisations professionnelles sont chargées par l’État de sauvegarder les objectifs d’intérêt public pertinents, par exemple en supervisant l’exercice légitime de la profession […] », les actes tarifés, le numerus clausus à l’installation, etc., du moment que l’accès aux soins est garanti. Autant de limites pour adapter l’impératif de la concurrence libre, non faussée, et prévenir la tentation d’abuser du test de proportionnalité. L’église a été remise au milieu du village, juge-t-on à l’assemblée européenne.

Des dizaines de réunions pour toiletter le code de déontologie

À l’heure où nous écrivons ces lignes, nul ne sait si cette nette amélioration de la directive quant aux professions de santé sera maintenue dans le texte définitif. Car les amendements parlementaires sont désormais soumis à la discussion des États réunis au Conseil. De plus, la Commission, loin d’être absente du débat, veillera à ce que son texte ne soit pas dénaturé. Alors, la particularité des professions de santé sera-t-elle conservée ? On n’en doute pas. La question est plutôt de savoir si ce elle sera renforcée ou affaiblie. Tel est l’enjeu de ces négociations bruxelloises. Début 2018, elles seront menées à huis clos. Une fois la directive votée (les États la réclament) et mise en place vers 2020, faudra-t-il s’attendre à un chamboulement ? On rappellera que, fin 2015 et début 2016, des dizaines de réunions entre élus ont eu lieu à l’Ordre pour toiletter le Code de déontologie. Les juristes ont accompagné les réflexions relatives aux nouvelles technologies, aux évolutions de la profession, etc. Depuis mars 2016, le projet est soumis à l’avis du ministère de la Santé avant d’être revu, au final, par le Conseil d’État qui le promulguera sous forme de décret. Pas de passe-droit, donc, pour la profession réglementée de chirurgien-dentiste. Mais l’introduction d’une évaluation ou d’un test – quelle que soit la qualification retenue une fois la future directive traduite en droit français –, avant de maintenir, de répéter et d’argumenter que la profession ne peut s’exercer comme un commerce.